仔细观察上述国家的保障与干预政策，会发现这些住房政策的目的往往非常复杂，除了保障中低收入群体可以在市场中购买到自己可负担的住房外，更多还包含了对围绕住房所产生的各种产业经济效益的考虑，例如针对低收入群体的经济适用住房采取购买产权的方式就包含了国家希望住房消费带动经济发展的目的。

这实际上是对行政强制力的一种限制。质而言之，行政强制在设定中实质上有两种价值取向，那就是技术上的价值取向和政治上的价值取向。

⑧《中华人民共和国立法法》第8条规定：下列事项只能制定法律：(一)国家主权的事项。由此可见，行政强制设定说明理由的价值是深层次的，我们将问题再进一步具体化就可以看出行政强制设定说明理由还有下列价值。正当程序是现代宪政理念和法治理念的核心问题之一，在它形成的初期所要求的是立法权必须与司法权、立法权必须与行政权有程序上的约束，例如属于立法空间的，司法不能介入。如果能够运用相对较软的手段达到行政管理目的的，绝对不能够运用相对较硬的手段。(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。

  摘要:  行政强制设定说明理由制度是行政强制设定中最为基本的制度，对行政强制设定的民主化、公正化、科学化有非常重要的意义。然而进入20世纪中期以后情况则发生了很大的变化，这个变化在于行政系统在履行管理职能时需要大量的行政法规范作为支撑，而同时立法机关则与这些行政规范的距离越来越大，尤其是他们难以对行政权行使中的技术规则有深层次的理解，这样便产生了行政立法中的两种趋势：一个趋势是授权立法的产生，就是立法机关将一部分行政法规范的制定权授予行政系统。建设部也分别于1994年、1999年制定了《城镇经济适用住房建设管理办法》、《城镇廉租住房管理办法》，并历经修改至今。

[17] 经济适用房的定位在住房保障体系中的确存在问题，经过修正的经济适用房管理办法以低收入群体为保障对象，但其采用购买产权的方式，使大量真正的低收入群体无法负担房屋价格。[6] 以此体系为主线的住房保障制度以外，还有集中成片棚户区的改造、旧住宅区综合整治农民工居住条件的改善等补充的保障措施以及未私有产权化的公房租赁、公积金、房产交易税收等稳定住房价格的政策同样也具有居住保障的目的和功能。然而，新的住房保障责任并不回到计划经济时代国家、单位、个人一元化的保障体系，而是必须面对尊重住房自由市场规律、维护公民自由权的法治国家要求，公平而有效率地承担保障公民享有有尊严的、可负担的居住条件的责任。具体而言，民主制原理要求制定住房保障政策的过程必须是全国公民的政治过程，而不能由国家专断。

从改革公房低租金制度着手，将现在的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环，从而走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展的新路子。中等收入群体若以其收入维持基本居住条件，可采取租赁住房或购买价格较低住宅的方式，而普通商品住房则是提供其产权式的体面住房，因此毫无疑问属于国家对基本住房需要以上的保障。

  四、基本住房需要以上的保障义务与政策形成自由 （一）基本住房需要以上的保障 现代福利国家在住房保障领域都远远超越了最低限度的保障，而试图就所拥有的财力和人民之需求，尽可能提供住房的供给。民主制的政治过程中必须留有追求多样政治目标的余地，不仅以多数派的政治支配为根据，而且要保障多数派少数派之间变动的可能性。面对2004年出现的房屋价格的高涨，2006年国务院在《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》一文中，提出有区别地适度调整住房消费信贷政策。对于包括该条款在内的经济社会权利，联合国经济、社会和文化权利委员会(以下称为委员会)在对各国政府报告进行广泛审查的基础上,提出并发展了最低核心义务的概念，承认经济和社会权利的某些要素为国家创造了一种立即实现的义务,这种义务不受逐渐实现的义务的限制,并以此作为评估政府义务的基础。

近两年，在制度建立过程中出现的困惑与争议体现了国家保障责任边界的问题。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。住房既具有商品的属性，又具有公共物品的属性，这决定了国家在住房政策中，要兼而考虑经济发展与权利保障双重的因素。建立在宪法第45条物质帮助权基础上的《城市居民最低生活条例》（以下简称《条例》），在立法政策上，赋予任何一位持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。

2、羁束性 廉租房作为对最低收入家庭基本住房需要的保障，应与最低生活保障一样被作为一项羁束性的法律义务乃至宪法义务由国家来承担。可见，尽管宪法上没有明示，但在具体化宪法第45条物质帮助权的立法上，已经确立了国家保障城市居民实现基本生活的法定义务。

然而，值得注意的是，以上的规制手段在不同的经济背景下，经常性服从于经济发展需要而发生调整，[8]例如仅就个人信贷政策来看，2008年金融危机背景下，中国人民银行又放松了2006年的限制条件，扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度，调整最低首付款比例。来源：《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2013年第5期，第64-71页。

例如在90年代为了促进住房的商品化，国家建立了公积金制度以使职工利用工资收入消费住房、建立了商品房预售制度促进房地产商开发建设、建立购买住房落实户籍制度促进住房的消费等，而进入2005年、2010年住房价格高涨可能带来经济泡沫、中低收入居民无法负担住房支出的情况下，国家又通过禁止商品房预购人将购买的未竣工的预售商品房再行转让、调整住房转让环节营业税、严格房地产开发信贷条件、有区别地调整住房信贷等政策对普通和自住住房以外的建设和交易进行限制。同一项手段中往往包含着多重的政策目标。当然，基本住房需要在不同人的观念中评价的标准具有主观性，特别是在我国经济适用住房主要针对低收者、传统上以自有住房作为成家立业标准、经济适用住房收入群体在住房市场上无法购得收入可负担住房的情况下，申请经济适用住房的群体大多会认为经济适用房正是为了满足基本住房需要，但从法律的明文规定上来看，它应是在基本住房需要以上的一种保障性住房。从而，在行政机关内部决策的前提下，平衡不同部门的发言权、加强住房保障机构的利益表达机制也许是改善我国城市居民基本住房需要以上的住房权利的现实之径。其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。  二、住宅政策的体系和内容 （一）计划经济下福利分房的终结与保障房制度的再建构 1988年国务院开始推行的住房制度改革是按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化。

[11] 在国际法层面，《经济、社会和文化权利国际公约》第11条第1款明确规定人人有权获得相当的生活水准。而我国现今住房保障制度的形成中，权力机关的执行机关国务院和地方各级人民政府及其建设部门起到了主导作用。

而国务院所主导的政策制定过程中，国家将房地产业作为重要经济支柱，长期主导政策的方向，国务院的各部委中主导经济产业的部门在政策制定中也占据更重要的位置，即使在以保障为主要方向的政策制定中，也是由住房与城乡建设部负责，主持福利工作的民政部门和劳动社会保障部门却显有发言权，而住房与城乡建设部的职责分配中，尽管2008年《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》中将承担保障城镇低收入家庭住房的责任作为首要职责，但与其承担的城乡规划和房地产市场秩序监管等职能相比较，住房保障所带来的部门利益明显要少，因此，建设部门内部对住房保障工作可能也少有积极性。本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。

进入专题： 住房保障义务 。参见芦部信喜：《宪法》，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社，2006年版，第233-234页。

然而这些政策往往由不同的行政部门分别决策，并随着国家经济形势的变化不断调整，临时而且分散。首先，在以上多层次的住房供应体系和规制措施中，必须划定国家所必需严格履行的保障义务，而我国的最低生活保障制度中提供了一种划定界限的启示。此外，差别化信贷政策要求限制二套房贷款的同时，支持居民首次贷款购买普通自住房。中低收入家庭购买经济适用住房，经济适用住房是提供给排除最低收入接受廉租补助家庭以外的中低收入家庭，面对法定最低生活标准收入以上的低收入家庭和中等收入家庭的住房困难者。

[4] 1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确提出停止住房实物分配，至2000年，根据当时建设部部长俞正声在国务院新闻办公室举办的记者招待会上的通报，他认为以《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》8月出台为标志，几十年的住房实物分配制度被画上了句号。[9] 人民银行2006年发布的信贷政策规定，从2006年6月1日起，商业银行（含农村合作银行、城乡信用社，下同）发放的住房贷款（不包括住房公积金贷款）首付款比例不得低于30%。

这种多元目标指导下的住宅政策，如何衡量手段选择和政策目的之间的匹配，就成为非常专业的经济学、社会政策研究的问题，需要进行严格的分析和评估，, 在政策设计上必须依赖专业的政策评估以实现专业性的经济目标，在制度形成过程中必须依靠多元的利益表达机制，来赋予目的正当性、合理性，并使多元的目的得到均衡的实现。[6] （二）保障性住房供给以外的市场规制 在逐步根据社会需要建立积极的住房供给和补助的住房保障政策以外，国家也以监管者的地位建立了一整套规制住房市场的政策体系，来促进或抑制住房的建设和交易。

住房保障属于社会中弱者的少数派的利益，宪法所确立的立法程序不仅应明确多数派的位置，而且也要保障少数派的位置。[3]这场市场化改革正是为了释放住房建设的产业动力而打破了福利分房体制，其核心在于住房商品化，由此带来的计划经济体制下的公有租赁住房实物福利分配制度在改革过程中被逐步瓦解，到2000年，各地福利分房制度已基本被停止，[4]尽管各地方仍有部分原有公有租赁住房未私有产权化，[5]但作为一项福利制度早已取消。

2005年建设部制定的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（以下简称《管理办法》）吸收了这一规定形式，该法第1条规定为……保障城镇最低收入家庭的基本住房需要，并在第4条中规定符合市、县人民政府规定的住房困难的最低收入家庭，可以申请城镇最低收入家庭廉租住房。此外，对金融机构住房按揭贷款进行限制以及区分征缴营业税作为控制金融风险的主要手段，当以普通自住住房作为区分标准时，也体现了国家保障居民普通住房的自住需求的政策目标。各地方具体实施的公共租赁住房制度一般对收入都无严格限定，甚至将人才公寓也作为公共租赁住房的类型之一，从而使公共租赁住房成为保障有稳定就业和中等收入但尚未购房的过渡群体的保障性住房类型。2、普通商品住房建设的鼓励政策和普通自住需求的保障 普通商品住房概念是在2005年4月建设部等部委发布《关于做好稳定住房价格工作的意见》中首次提出，是国家面对商品房价格高涨、远远脱离了居民收入水平的背景下，试图通过对规划审批、土地供应、信贷、税收的政策帮助，引导房地产公司建设中小套型、中低价位普通住房，从而改善住房的供应结构，保障中低收入群体住房需求的措施。

一方面，国家在住宅政策设计时，往往陷入住房产业的GDP贡献重要还是人人可享受可负担的住宅更重要的困境，决策中不仅考虑民生目标，更重视经济和产业发展的要求。早在43号文中，国务院就提出各地人民政府要十分重视经济适用住房的开发建设，加快解决中低收入家庭的住房问题，1998年，作为进一步深化城镇住房体制改革的国发﹝1998﹞23号文明确提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。

因此，国家必须重新审视自己保障责任的边界。[3] 1988年《国务院住房制度改革领导小组关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》文件中所确立的住房制度改革目标。

为了实现社会国家的目标，国家权力往往急剧扩张，民主制则是约束国家权力侵犯基本人权的良方。此外，国家通过税收、贷款利率以及限制购房自由等限制住房交易的方式同样起到了保障公民享有可负担住房的功能。